预备立宪及其确立规则并不是一个单纯的国内政治事务。1907年10月，袁世凯依据英国与清政府订立的借款代筑苏杭甬铁路的草约，促朝廷颁发谕旨将筑路权交给英国，中国投资人只能参股。这给予立宪派一次将争取路权上升为争取民权的立宪诉求机会。清政府于1898年签署过草约，但是舆论说：倘若有国会监督政府，这样的借款便不会发生。因此，速开国会成为此起彼伏的口号。处理这样的历史问题并不容易，当江浙甚至北京的学生也参与到拒债筑路的声援中时，清廷采取了严禁师生“干预国家政治”的惩戒措施。宪政编查馆于1908年3月11日奏定的《结社集会律》35条里，与之后颁布《宪法大纲》的结社言论自由条例还有明显的距离，例如教师、学生、妇女以及不识字的人还没有结社集会的权利。但无论如何，政治性结社、集会以及公开讲演已经被允许。即便如此，《结社集会律》中的那些限制性条款仍然受到了新闻报刊的普遍指责与批评：说那些清政府的文件被认为以立宪之名，行专制之实（《申报》1907年12月27日），有文章针对报律发表了这样的看法：“甚么叫报律呀？简直的外号儿就叫收拾报馆，堵住报馆的嘴，不准你说话，就是报律的真精神。”[1] 各省的请愿对清廷形成的压力与日俱增，立宪派与清政府以及革命党人三方的复杂博弈日趋激烈。但是总的政治形势是立宪已经构成共识，各方仅仅在时间、方法以及策略上发生分歧，渐渐，政府里的立宪主张者在与反对派的内部博弈中获得了对慈禧决定性的影响力，奕劻对慈禧说，宣布立宪年限关系着国家存亡，实行宪政利于君民而不利于官，为了避免“不肖官吏”的阻扰，要尽快颁布，以免失信于民。
1908年8月27日，宪政编查馆和资政院筹备公所将《宪法大纲》连同《议院法要领》《选举法要领》以及《逐年筹备事宜清单》一并上奏。由于《宪法大纲》有“君上大权”14条，仅仅附有9条“臣民权利义务”，被不少着急的立宪派人士认为这是清廷的敷衍塞责。然而，有限的宪法条文与君王可以决定一切的专制制度比较起来,仍然有性质上的差异，同时，尽管臣民身份的资格有限，但是在法律的范围内已经有了言论、著作、出版、集会、结社自由以及私人财产和住所受到保护这类条款，这让人们看到了预备立宪的实际内容。很清楚，清政府颁布的《宪法大纲》尽可能拷贝日本宪法第一章，在时间安排上同样也基于日本的经验（日本从发布诏令到召开国会时间也是9年），其中“君上神圣尊严，不可侵犯”这类表述当然有清政府对立宪之后君主权力的考量，日本宪法对君权的充分保留的确正好符合清廷的意志。之前1906年清廷邀请伊藤博文介绍日本宪法时就获得了满意的解释：“贵国数千年来为君主之国，主权在君而不在民，实与日本相同。”[2] 可是，君主受宪法约束的文本已经产生，大纲前言明文：“上至朝廷，下至臣庶，均守钦定宪法，以期永远率循，罔有逾越。”[3] 编制《大纲》的起草者杨度与大纲的议决人应该清楚慈禧的意图，但是，他们也在编制文字游戏，他们不动声色地将最为重要的三权分立，并对君主行使权力的制约写进去了——这是宪法最为重要的核心内容：
君主立宪政体，君上有统治国家之大权，凡立法、行政、司法皆归总揽，而以议院协赞立法，以政府辅弼行政，以法院尊律司法。[4]
基本的讲，这意味着君主的裁决前提首先是议院、政府和法院的议决。无论如何，这是一个具有决定性的开始，不管人们对这时大纲中的条款有多少意见甚至鄙视，立宪制度在中国获得合法化，所以《宪法大纲》是一个很容易让人联想到半个世纪前受到恩格斯充分肯定并寄予希望但目前的条款还远远不能够让人满意的普鲁士宪法的历史事件。[5]
《议院法要领》对于那些希望议院有决策权而不仅仅限于建议权的人来说也颇为不满，不过，涉及国家预算、弹劾大臣等事务已经有了流程性的交互条款，例如政府所议事务需要上下议院彼此议决之后，才可以奏请施行，个人意志的畅通无阻开始受到限制。
人们非常关注的是《逐年筹备事宜清单》，这是一个对预备立宪是否仅仅限于清谈给予有效判断的时间表：
咨议局：1908年筹备；1909年一律选举开办。
资政院：1909年颁布章程，举行选举；1910年开院。
地方自治：1908年颁布城镇乡地方自治章程；1909年颁布厅州县地方自治章程，筹备城镇乡地方自治，设立自治研究所；以后续办城镇乡和厅州县自治，至1913年城镇乡自治一律成立，1914年厅州县自治一律成立。
调查户籍：1908年颁布调查户口章程；1909年调查人户总数；1911年调查各省人口总数；1912年颁布户籍法；1913年实行户籍法。
财政：1908年颁布清理财政章程；1909年调查各省收支总数；1910年试办全国决算，颁布会计法；1915年确定皇室经费，设立审计院，实行会计法；1916年确定预算决算，制定明年预算。
融化满汉畛域：1908年设立变通旗制处，1915年变通旗制一律完成，化除畛域。
普及教育：1908年编辑简易识字课本和国民必读课本，1909年颁布；1910年推广厅州县简易识字学塾；1911年创设乡镇简易识字学塾；1912年推广乡镇简易识字学塾；1914年人民识字义者达1/100;1915年1/50；1916年1/20。
修订法律：1908年修改新刑律，编订民律、商律、刑事民事诉讼律；1910年颁布新刑律；1913年实行新刑律，颁布民律、商律、刑事民事诉讼律；1915年实行民律、商律、刑事民事诉讼律。
官制官规：1909年厘定中央官制；1910年厘定地方官制；1911年实行文官考试、任用、官俸各章程；1912年颁布新定中央和地方官制；1914年试办新定官制；1916年一律实行新官制。
司法：1909年颁布法院编制法，筹办省会及商埠各级审判厅；1910年前项审判厅一律成立；1913年府厅州县审判厅一律成立；1915年乡镇审判厅一律成立。
巡警：1909年限厅州县巡警粗具规模；1910年前项一律完备；1911年筹办乡镇巡警；1915年前项一律完备。
宪法：1916年宣布。
皇室大典：1916年宣布。
议会：1916年颁布议院法荷选举法，选举议员。
弼德院：1916年设顾问大臣。[6]
可以想象，全国各个省、州、县对清廷的上述几份文件的看法定有不同，除开对文件的内容和条款仍然坚持修改的人外，东三省的国会请愿者强调了列强长期“垂涎”的事实，希望尽早召开国会实现立宪体制保证主权，而九年的预备立宪恐怕为时太晚。一些更为冷静的人例如浙江的请愿代表认为：既然咨议局和资政院的成立有了时间表，有了这些立法和办事机构，立宪工作便可以按照计划和秩序进行，否则始终陷于空谈不能推动具体事务的开展。
预备立宪的空气日益浓厚，实际的步伐也没有停止。因此，1908年11月14日和15日光绪与慈禧的相继辞世也没有影响立宪工作的推进。摄政王载沣是慈禧事先安排的，但他继续秉承光绪的遗诏：“破除积习，恪遵前次谕旨，各按逐年筹备事宜切实办理，庶几九年以后颁布立宪”，没有显示出改弦更张的任何意图。载沣年轻，缺乏经验，但是，他对立宪事业的尽力是发自内心的。他针对各省召开国会的请愿活动时就说过：“各省请愿代表纷纷来京请开国会，若不早定期限，诚恐灰国民愿望之心，启上下隔阂之弊。目前急宜妥定规则，早为宣示最近召集国会期限，万不可以程度不及为词，致事事无可举办。”[7] 新皇帝宣统登极次日，载沣要求“凡先朝未竟之功，莫不敬谨继述。”12月8日，清廷要求各个机关按照已确定的筹备事宜时间表严格执行。
注释：
[1] 《叹报律》，《正宗爱国报》1908年3月26日，转引自侯宜杰著：《二十世纪初中国政治改革风潮》人民出版社1993年版，第188页。
[2] 载泽：《考察政治日记》第12页。本书转引自侯宜杰著：《二十世纪初中国政治改革风潮》人民出版社1993年版，第209页。
[3] 《清末筹备立宪档案史料》上册，第57页。本书转引自侯宜杰著：《二十世纪初中国政治改革风潮》人民出版社1993年版，第209页。
[4] 《清末筹备立宪档案史料》上册，第57页。本书转引自侯宜杰著：《二十世纪初中国政治改革风潮》人民出版社1993年版，第210页。
[5] 1847年，恩格斯针对普鲁士联合省议会的职权还仅仅限于批准新的税收和贷款，和议论法律案以及向国王提交请愿书等有限范围时，在《普鲁士宪法》一文中写道：
尽管普鲁士宪法本身是不足道的，但是，它给普鲁士以及整个德国开辟了新的时代，它标志着专制制度与贵族的垮台和资产阶级获得政权；它给运动打下了基础，这个运动很快就会导致资产阶级代议制的建立，出版自由的实现，法官独立审判制和陪审制的实行。（《马克思恩格斯全集》第4卷，第40页。）
[6] 《清末筹备立宪档案史料》上册，第61-67页。本书转引自侯宜杰著：《二十世纪初中国政治改革风潮》人民出版社1993年版，第207-208页。
[7] 《盛京时报》1908年7月21日。本书转引自侯宜杰著：《二十世纪初中国政治改革风潮》人民出版社1993年版，第217-218页。